Los mil y un usos de la IA en el control normativo. La Compra Pública como paradigma (Parte I)

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Cuando por alguna razón Madrid se deja visitar, aprovechar y exprimir hasta la última gota la ocasión, no es una opción. En una de esas oportunidades escribí un post en nuestro blog: Transparencia pública: una vuelta de tuerca necesaria. 

Contaba entonces, hace ya ocho años, mis temores sobre el futuro de la transparencia —confirmados ahora—, y lo conveniente de incorporar al sector público algunas herramientas de los programas de cumplimiento normativo que empujaran al sector público hacia la transparencia, alejándolo de la tentación y evitar que quedara en un suflé (Paco Blanco dixit). A pesar de que algunas de aquellas herramientas del ámbito privado se han ido trasladando al público¹Particularmente me refiero a los programas de cumplimiento normativo para salvar la responsabilidad penal (específicamente el artículo 31 bis 2 del Código Penal), Intensificación de las obligaciones de transparencia en distintas normas, por ejemplo la LCSP; y buzones de denuncia (Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción). , queda —por decirlo amablemente—, casi todo por hacer.

Cumplimiento normativo

Hoy las herramientas de control interno y externo del cumplimiento de las normas cuentan con un nuevo y potente aliado, la inteligencia artificial.

 

En el ámbito del sector público, el término “cumplimiento normativo” implica el compromiso de las entidades públicas y sus empleados para cumplir con el marco legal y reglamentario. Ese compromiso supone algo más que la mera observancia de normas. Implica también un compromiso con la transparencia, la ética y la rendición de cuentas.

Es esencial que cada decisión y acción no solo siga la letra de la ley, sino que también se justifique en el interés público que debe ser fundamento e inspiración de sus actos y resoluciones, fomentando así la confianza de la ciudadanía, y promoviendo la integridad y la lucha contra la corrupción.

Las instituciones públicas, por tanto, deben establecer robustos sistemas de fiscalización, control y supervisión internos y externo, auditorías periódicas, capacitación continua del personal y mecanismos dinámicos de seguimiento. Estas herramientas son esenciales para asegurar que las entidades del sector público permanezcan fiel a las normas vigentes como garantía de la integridad de los procedimientos y prevención de la corrupción.

La contratación electrónica, el primer escalón que no hemos subido del todo

La contratación pública a nivel global es un área crucial del gasto público, según la OCDE²OCDE. Government at a Glance 2021. OCDE, Paris (2021). representa aproximadamente 1/3 del gasto público general en todo el mundo. El gasto en contratación pública como porcentaje del PIB aumentó significativamente en toda la OCDE durante la última década, del 11,8% del PIB en 2007 al 12,9% del PIB en 2021.

En los últimos años se han observado nuevos aumentos en la proporción de la contratación pública en relación con el PIB. Este gasto a nivel mundial asciende a unos 10 billones de dólares al año³Mihály Fazekas, Bence Tóth, Aly Abdou, Ahmed Al-Shaibani, Global Contract-level Public Procurement Dataset, Data in Brief, Volume 54, 2024, 110412, ISSN 2352-3409..

En los países de la OCDE y la UE, la contratación pública aumentó del 13,7% del PIB en 2019 al 14,8% en 2021. La OCDE⁴OCD. Government at a Glance 2023. OCDE, Paris (2023). justifica estos incrementos principalmente por el Fondo de Recuperación y Resiliencia.

En la Unión Europea, más de 250.000 autoridades públicas gastan alrededor de 2 billones de euros (alrededor del 13,7 % del PIB) en la adquisición de servicios, obras y suministros en la UE⁵«Contratación pública: Un espacio de datos para mejorar el gasto público, impulsar la elaboración de políticas basadas en datos y mejorar el acceso de las pymes a las licitaciones», (2023/C 98 I/01)..

Riesgo de corrupción

Conociendo las cifras que hemos citado, la complejidad de la contratación y los altos grados de discrecionalidad, se entiende perfectamente que la contratación pública enfrente altos riesgos de corrupción.

Esta preocupación es lógica. La contratación pública es una palanca estratégica para obtener una mayor rentabilidad por cada euro de dinero público gastado y para contribuir a una economía más innovadora, sostenible, inclusiva y competitiva. Por ello, debe estar sujeta de comienzo a fin a los principios de Integridad y Transparencia, idea que se ha trasladado a las nuevas Directivas de contratación pública en las que resulta manifiesta la preocupación expresa por la corrupción. Así se manifiesta en los considerandos 100 y 127 de la Directiva clásica de contratación, la 2014/24/UE⁶“No deben adjudicarse contratos públicos a operadores económicos que hayan participado en una organización delictiva o hayan sido declarados culpables de corrupción o fraude contra los intereses financieros de la Unión, de delitos terroristas, de blanqueo de dinero o de financiación del terrorismo…” (en el considerando 100).  “La trazabilidad y transparencia de la toma de decisiones en los procedimientos de contratación es fundamental para garantizar unos procedimientos … Continuar leyendo, lo que luego se refleja en su texto normativo y de ahí a la LCSP.

Digitalización de la contratación

En opinión de quien escribe, la novedad más relevante desde el punto de vista práctico de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP)⁷Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), por la que se transponen a nuestro ordenamiento las Directivas Comunitarias 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014., sería sin lugar a duda la de la digitalización de nuestra contratación⁸Desde la entrada en vigor de la Ley, el 9 de marzo de 2018, todos los procedimientos de licitación, desde su génesis hasta su extinción debe ser electrónicos. También las comunicaciones entre el órgano de contratación y los licitadores. Así, la propia Ley de Contratos del Sector Público lo establece en la Disposición adicional decimoquinta “Normas relativas a los medios de comunicación utilizables en los procedimientos regulados en esta Ley”; decimosexta “Uso de medios … Continuar leyendo.

Personalmente, reconozco cierta incomodidad cuando hablo de aplicar la inteligencia artificial al cumplimiento normativo, cuando no hemos sido capaces siquiera de aprovechar de forma medianamente aceptable las posibilidades que ofrece la digitalización, y particularmente si hablamos de contratación, la compra pública electrónica.

Las virtudes de la contratación electrónica

 

Imagen Publicada en Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, ISSN 1579-3036, Nº. 166, 2020,

La falta de un modelo sólido de contratación electrónica, las múltiples deficiencias técnicas y de usabilidad de la Plataforma de Contratos del Sector Público, y también, en mi opinión, la falta de interés sincero del legislativo, han impedido que de inicio los datos de la contratación pública de los que disponemos sean datos de calidad. Circunstancia de la que periódicamente la OIRESCON se queja amargamente cada vez que puede en cualquiera de sus interminables informes⁹De su Informe Especial de Supervisión relativo a la Contratación Estratégica en 2021. Abril 2023 (PDF) en la pág 78: “…Por otro lado, sigue sin existir una verificación ni control de calidad de la información registrada, lo que impide asegurar la certeza y calidad del dato. Por ello el análisis de supervisión realizado por esta Oficina, implica un análisis minucioso y detallado “pliego a pliego” manualmente…”. De su Informe Especial de Supervisión de los contratos … Continuar leyendo. Lo que ha impedido que a estas alturas de la película podamos hablar de un conjunto de datos de gran calidad. Al menos en lo que respecta a nuestra compra pública.

Interoperabilidad

Parece conviene traer a colación no olvidar la entrada en vigor del Reglamento (UE) 2024/903 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de marzo de 2024, por el que se establecen medidas a fin de garantizar un alto nivel de interoperabilidad del sector público en toda la Unión (Reglamento sobre la Europa Interoperable), que centrando sus acciones en la interoperabilidad y la recíproca comunicación entre los distintos estados, establece en su artículo 8 la creación de un portal de Europa Interoperable, entre cuyos objetivos en relación a la compra pública establece el de enumerar las mejores prácticas e intercambiar conocimientos en apoyo de la interoperabilidad, en particular y cuando proceda, orientaciones sobre contratación pública; y en su artículo 15 en relación a los objetivos del Comité de la Europa Interoperable que crea la norma, el de determinar qué prácticas dan mejores resultados a la hora de integrar la interoperabilidad en la contratación pública y las licitaciones.

La calidad del dato como condición previa de la IA

Tal y como advierte Graells¹⁰Sanchez-Graells, Albert, Procurement Corruption and Artificial Intelligence: Between the Potential of Enabling Data Architectures and the Constraints of Due Process Requirements (October 29, 2021). To be published in S. Williams & J. Tillipman (eds), Routledge Handbook of Public Procurement Corruption (Routledge, Forthcoming)., el éxito de las nuevas tecnologías, en particular de la inteligencia artificial, dependen en gran medida de la calidad y disponibilidad de los datos. La falta de datos digitales, confiables y consistentes, preferiblemente en abundancia y listos para ser leídos por máquinas, comprometerá los resultados. Por esa razón, para que se despliegue el potencial disruptivo de la inteligencia artificial, es conveniente ser conscientes de las limitaciones que representa la falta de calidad de los datos de la contratación pública y en consecuencia hay que contenerse en las expectativas. Esto me lo repito también a mí mismo.

La Comisión Europea consciente de las limitaciones actuales y del alto valor de los datos de la contratación pública ha creado el Espacio de Datos sobre Contratación Pública (en lo sucesivo, «EDCP»)¹¹«Contratación pública: Un espacio de datos para mejorar el gasto público, impulsar la elaboración de políticas basadas en datos y mejorar el acceso de las pymes a las licitaciones», (2023/C 98 I/01)., uno de los primeros espacios comunes de datos de la UE en un ámbito específico que surge de la Estrategia Europea de Datos¹²«Una Estrategia Europea de Datos», COM(2020) 66 final, Bruselas, 19.2.2020..

Con relación al asunto que nos ocupa —los datos—, celebramos iniciativas como la publicación del conjunto de datos globales sobre contratación pública a nivel de contrato¹³Mihály Fazekas, Bence Tóth, Aly Abdou, Ahmed Al-Shaibani, Global Contract-level Public Procurement Dataset, Data in Brief, Volume 54, 2024, 110412, ISSN 2352-3409., que aún con las limitaciones que sus autores expresan aportan una nueva perspectiva sobre la contratación a nivel global y sus datos. Utilizando métodos de web scraping, los autores han recopilado datos oficiales de contratación pública sobre más de 72 millones de contratos de 42 países entre 2006 y 2021 (el período cubierto varía según el país debido a las limitaciones de disponibilidad de datos).

Las herramientas de IA Generativa en el control y supervisión normativa

El uso de la inteligencia artificial generativa (IAG) por los órganos de control representa un avance significativo sobre los métodos tradicionales basados en tecnología. Esta nueva generación de modelos de IA es capaz de identificar formas más sofisticadas de corrupción, incrementando notablemente la precisión en la detección de irregularidades.

A diferencia de los métodos estáticos tradicionales, la IAG aprende de manera continua a partir de los datos y etiquetas que se incorporan, lo cual le permite adaptarse y reconocer nuevos patrones de comportamiento. Esto hace que estos modelos sean particularmente flexibles y efectivos. Además, la integración de ciclos de retroalimentación humana se realiza con mayor facilidad en la IAG que en los sistemas convencionales, los cuales requieren un proceso más manual y una mayor cantidad de datos para entrenamiento.

Una característica distintiva de la IAG es su capacidad para generar datos sintéticos que simulan escenarios reales, lo que mejora y enriquece los conjuntos de datos de entrenamiento, y por ende, el rendimiento del modelo. Estos datos permiten a la IAG identificar automáticamente características críticas de comportamientos corruptos, mejorando así la precisión de sus predicciones.

El conocimiento global de la IAG también juega un papel crucial, ya que le permite comprender y determinar qué características son indicativas de corrupción o fraude. Gracias a esto y a técnicas avanzadas de modelado, la IAG es capaz de entrenar modelos que son significativamente más precisos que los anteriores, convirtiéndose en un sistema eficaz de alerta temprana y ofreciendo soluciones en tiempo real para la detección de fraude moderno.

La IAG y su impacto en la Gestión de Riesgos

Desde la perspectiva de la gestión del riesgo, Neha Narkhede¹⁴Conferencia “Generative AI: Shaping a New Future for Fraud Prevention”. destaca que la inteligencia artificial generativa (IAG) representa un avance significativo que hemos experimentado especialmente en el último año. Esta tecnología no solo está transformando oportunidades en diversos campos, sino que también está revolucionando el control y la gestión de riesgos en entidades públicas.

Según Narkhede, la IAG alterará radicalmente el cumplimiento normativo y la gestión de riesgos. Siguiendo a la citada autora estos serían los principios clave en el uso de la IAG en las gestión de Riesgos:

1. Conocimiento 360: La inteligencia artificial generativa (IAG) enriquece la gestión de riesgos integrando y analizando una amplia variedad de fuentes de datos, desde registros internos de transacciones hasta bases de datos académicas y de inteligencia abierta, utilizando tanto datos históricos como en tiempo real.
   Como indicamos un poco más arriba, un avance notable es su capacidad para crear datos sintéticos que imitan comportamientos y situaciones reales, permitiendo un entrenamiento de modelos más robusto sin comprometer datos sensibles. Este enfoque no solo ofrece una visión completa del entorno de riesgos, sino que también mejora continuamente su precisión y capacidad para identificar y predecir patrones de fraude, utilizando métodos de procesamiento en tiempo real.
2. Interfaz de Lenguaje Natural: Esta tecnología facilita la creación de flujos de trabajo personalizados a través de interfaces de usuario intuitivas, lo que permite a los usuarios sin experiencia técnica especializada gestionar y configurar modelos de detección de fraude eficaces.
3. Recomendaciones Automáticas: La IAG proporciona sugerencias en tiempo real, optimizando la gestión de riesgos con análisis de escenarios automáticos y recomendaciones proactivas para la próxima mejor acción.
4. Comprensión Humana: La IAG no solo ejecuta tareas, sino que también explica sus decisiones y recomendaciones de manera que los humanos pueden entender, lo cual es crucial para la toma de decisiones informada.
5. Expertos en Aumento del Riesgo: La IAG actúa como un copiloto para los profesionales de riesgos, combinando su análisis en tiempo real con el conocimiento experto, mejorando la capacidad de respuesta y la toma de decisiones.
6. Automatización de Riesgos: Automatiza tareas repetitivas y laboriosas, liberando a los expertos de riesgos para concentrarse en decisiones más estratégicas. Esto incluye desde la generación de informes hasta el análisis de tendencias de rendimiento.

La implementación de la IAG en la gestión de riesgos no solo mejora la eficiencia y efectividad de los procesos existentes, sino que también introduce un paradigma proactivo y en tiempo real para enfrentar desafíos en este ámbito, marcando un antes y un después en la forma en que las entidades públicas manejan sus operaciones de riesgo.

Infografía Aplicaciones, usos y técnicas de la IA en el cumplimiento normativo del sector público

 

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