Los recursos administrativos. Clases, actos recurribles y plazos

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Hace ya un tiempo leí, en la introducción de un libro, lo siguiente:

“El Derecho nos rodea. Afecta a la comida que comemos, el agua que bebemos y el aire que respiramos. Viaja con nosotros. Define nuestras relaciones con las personas con las que vivimos, con las que trabajamos y con las que compartimos espacio. Afecta a nuestros hogares y escuelas, nuestras oficinas y tiendas. El Derecho toca cada uno de los aspectos de nuestras vidas e incluso nuestra muerte.”¹Roffer, Michael H., “The Law Book: 250 Milestones in the History of Law”.

Esas líneas me hicieron reflexionar y, a veces, me gusta releerlas. Me recuerdan lo que muchas veces olvidamos: que no hay ni un solo aspecto de nuestra vida que no esté afectado por eso que llamamos “Derecho”.

A su vez, ese concepto global de “Derecho” está integrado por distintas ramas, entre las que se encuentra el Derecho Administrativo.

Las definiciones que desde la doctrina se ha dado al concepto de Derecho Administrativo son muchas y carece de sentido reproducirlas en este artículo  —que tiene otra finalidad—, basta aquí con señalar que es el conjunto de normas que regulan la organización y la actuación de las Administraciones Públicas.

Recursos administrativos

Pues bien, dentro de ese conjunto de normas hay un aspecto concreto que creo que todos los ciudadanos deberían conocer: los recursos administrativos.

Estos recursos son instrumentos que permiten a las personas impugnar los actos administrativos que les afecten, sin necesidad de acudir a la vía judicial, es decir, nos permiten reaccionar frente a una decisión de la Administración que nos perjudique, sin acudir a los juzgados y tribunales.

Recursos comunes y especiales

Los recursos administrativos “comunes” se encuentran regulados en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículos 112 a 126).

Llamo a estos recursos “comunes” porque hay otros, a los que cabría denominar “especiales” que solo proceden en los casos previstos en la ley que regule la materia específica para la que estos últimos estén previstos. En el ámbito de la Contratación del Sector Público, por ejemplo, tenemos, para determinados supuestos, el recurso especial en materia de contratación, que, aunque tiene la misma naturaleza revisora, no se puede encuadrar entre ninguno de los recursos “comunes” que regula la mencionada Ley 39/2015.

Puesto que lo normal será que el recurso a interponer sea de los “comunes”, serán estos los que explicaré a lo largo de este artículo.

Actos recurribles

Son actos frente a los que podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada o de reposición, los siguientes:

Actos definitivos

Son actos que terminan el procedimiento.

OJO: los actos definitivos (resoluciones) no necesariamente ponen fin a la vía administrativa, ni tampoco tienen que ser firmes en vía administrativa.

Actos de trámite cualificados

• Actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento.
• Actos de trámite que produzcan indefensión.
• Actos de trámite que produzcan perjuicios irreparables.
• Actos de trámite que decidan directa o indirectamente en el fondo del asunto.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

Contra la disposiciones administrativas de carácter general (reglamentos), por su parte, no cabrá recurso en vía administrativa, solo recurso contencioso-administrativo (ante los juzgados y tribunales de la jurisdicción Contencioso-administrativa). Ello no obstante, sí que pueden recurrirse en vía administrativa los actos dictados en aplicación del reglamento que se considere ilegal.

Clases de recursos administrativos

Son tres los recursos administrativos que regula la Ley 39/2015:

• El recurso de alzada.
• El recurso potestativo de reposición.
• El recurso extraordinario de revisión.

Antes de comenzar con el análisis de cada uno de los antedichos recursos de forma separada es conveniente explicar cuándo un acto pone fin a la vía administrativa.

Actos que ponen fin a la vía administrativa

Antes decía que es importante no confundir el concepto de acto definitivo con el de acto que pone fin a la vía administrativa.

Cualquier resolución es un acto definitivo, porque pone fin al procedimiento, sin embargo, no todas las resoluciones pondrán fin a la vía administrativa.

Entender esta cuestión (que parece un trabalenguas) es muy importante porque mientras que el recurso de alzada se interpone frente a actos que no ponen fin a la vía administrativa, el de reposición tiene por objeto actos que sí que le ponen fin.

Pues bien, el artículo 114 de la Ley 39/2015 señala que ponen fin a la vía administrativa los siguientes actos:

1. Las resoluciones de los recursos de alzada.
2. Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2²112.2 “Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en todo procedimiento … Continuar leyendo.

3. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario.
4. Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
5. La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial.
6. La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4³90.4 “Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni ésta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de … Continuar leyendo.
7. Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

Saber esto está bien, pero ¡qué no cunda el pánico! La resolución (esa que nos perjudica y que queremos recurrir), nos dirá qué recursos caben frente a la misma, así que no tenemos que sabernos necesariamente de memoria cuándo un acto pone fin a la vía administrativa.

Además, en el ámbito administrativo prima el antiformalismo, de forma que el error en la calificación del recurso (llamarlo de alzada cuando es de reposición o viceversa) no es un obstáculo para su tramitación, por eso de que los ciudadanos pueden relacionarse con las administraciones sin necesidad de abogados, cosa que, por lo demás, desaconsejo cuando de lo que se trata es de presentar un recurso (y no, pese a lo que pueda parecer, y permítanme la broma, no estoy “barriendo para casa”).

Pues bien, dicho esto, vamos a ver cada uno de los recursos de forma separada.

Recurso de alzada

Objeto

Las resoluciones y actos de trámite cualificados, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.

El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, este deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.

Plazos de interposición

• Acto expreso: un mes desde la notificación.
• Acto presunto (silencio administrativo): en cualquier momento a partir de la fecha en que se entienda resuelto por silencio.

Resolución

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso por silencio administrativo, salvo cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud, en cuyo caso, se entenderá estimado, excepto en los siguientes casos (excepción de la excepción):

• Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución.
• Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
• Aquellos cuya estimación implique el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
• Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo salvo el recurso extraordinario de revisión en los supuestos para los que este último recurso está previsto.

¡OJO! transcurrido el plazo para la interposición del recurso de alzada sin que el mismo se haya interpuesto, es decir, pasado el mes que teníamos para presentar el recurso, si no lo hemos hecho, el acto administrativo es firme a todos los efectos, lo que significa que no podremos interponer recurso contencioso-administrativo frente a dicho acto: se nos cierran las puertas de la jurisdicción contencioso-administrativa, el acto deviene inatacable.

Recurso de reposición

Objeto

Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente (voluntariamente) en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

Si se opta por interponer el recurso de reposición, no se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente o se haya producido su desestimación presunta (por silencio administrativo).

Plazos de interposición

• Acto expreso: un mes desde la notificación. Transcurrido dicho plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo (para lo que hay dos meses desde la notificación), sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
• Acto presunto (silencio administrativo): en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se entienda resuelto por silencio.

Resolución

El plazo máximo para dictar y notificar la resolución de recurso será de un mes.

Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso, solo contencioso-administrativo o, en su caso, extraordinario de revisión.

Recurso extraordinario de revisión

Este recurso, como su propio nombre indica, de “común” tiene poco. Es casi tan difícil que se dé alguno de los supuestos para interponer un recurso extraordinario de revisión como ver un cometa de esos que pasan una vez cada X años. Veamos el porqué de esta afirmación:

Objeto

Contra los actos firmes en vía administrativa (contra los que ya no cabrían interponer los recursos de alzada o de reposición o contencioso-administrativo) podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, pero solo cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias (numerus clausus):

1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
4. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.

De las circunstancias expuestas, que son bastantes claras, en la práctica, la que mayores problemas presenta, es la primera: “a) que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente”.

La jurisprudencia ha señalado a este respecto que los errores de hecho que motivan la interposición del recurso extraordinario de revisión tienen que ser errores patentes y claros, que resulten de los propios documentos del expediente, sin que sea precio acudir a la interpretación de normas aplicables a cada materia, pues, de lo contrario, nos encontraríamos ante un error jurídico, que debía haberse hecho valer, en su caso, mediante el correspondiente recurso administrativo o contencioso administrativo interpuesto (en plazo) frente a la resolución.

Plazos de interposición 

El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) antes indicada, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses, a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

Resolución

Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado por silencio administrativo, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

La tramitación de este recurso presenta una particularidad que es que, si se admite a trámite, cosa que no ocurrirá cuando el mismo no se funde en alguna de las causas antes enumeradas o cuando se hubieran desestimado otros recursos sustancialmente iguales, será necesario que el Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma (en el caso de Canarias, el Consejo Consultivo de Canarias) emita un dictamen.

Dictámenes por Objeto

La página web del Consejo Consultivo de Canarias nos permite ver las estadísticas de los dictámenes por objeto. Desde 1985 a 2018, los dictámenes que traen causa de algún recurso extraordinario de revisión representan el 1,49% de los emitidos por el órgano consultivo, 141 dictámenes para ser exactos.

^{* Datos extraídos de la web del Consejo Consultivo de Canarias}