Entre las diversas aficiones y costumbres que adornan destacadamente a nuestro país y sus gentes, hacer de la regla la excepción ha logrado un hueco importante entre las que más. En eso, la Transparencia es una mina; y respecto de aquella, la protección de los datos personales, un filón. Si se trata de información relativa a los datos personales de los empleados públicos, se aplica aún con más prestancia la misma cura: La protección de datos personales hace inaccesible la información.
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De forma general, dado que la ley básica estatal, Ley 19/2013 de Transparencia y Buen Gobierno, no contempla tal obligación en general para todos los empleados públicos, se viene negando la posibilidad de que una organización publique la identificación de cada empleado público, con su nombre, apellidos y el puesto de trabajo que ocupa, salvo que explícitamente la Ley contemple expresamente tal posibilidad, tal y como sucede en la ley murciana1Art. 13.2 a) de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. y en la canaria2Art. 30.3 de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública..
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Recordemos que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), dedica el artículo 14 a los límites generales aplicables al derecho de acceso. Además, el artículo 15, a la Protección de Datos Personales como impedimento para facilitar información. Recordemos igualmente que en su art. 38.2.a) se atribuye a la Presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno la función de “adoptar criterios de interpretación uniforme de las obligaciones contenidas en esta Ley.
Además, la disposición adicional 5ª de la LTAIBG determina que El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y la Agencia Española de Protección de Datos adoptarán conjuntamente los criterios de aplicación, en su ámbito de actuación, de las reglas contenidas en el artículo 15, en particular en lo que respecta a la ponderación del interés público en el acceso a la información y la garantía de los derechos de los interesados cuyos datos se contuviesen en la misma, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre. En cumplimiento del citado mandato se aprobó el criterio conjunto de ambas entidades 2/2015.
Previamente a entrar en más consideraciones, conviene recordar, que los límites de la LTAIBG, se aplican no sólo al derecho de acceso a la información pública, sino también a la publicidad activa. Así lo dispone el artículo 5 de la LTAIBG. Es decir, que cualquiera de los límites, cuando represente un interés más relevante que el que representa el derecho de los ciudadanos a conocer la información que por obligación legal ha de publicarse en la web o sede electrónica de los sujetos obligados, normalmente las Administraciones públicas, puede impedir la publicación de esa información.
En el criterio conjunto 2/2015 citado más arriba, se describe el método para el análisis de las peticiones de derecho de acceso a la información pública. De tal manera que en primer lugar se ha de analizar lo relativo a la protección de datos personales (art. 15) y luego lo referido al resto de límites (art. 14). Además, se expresan algunos criterios referidos a la aplicación de dichos límites en relación al derecho de acceso, que más adelante nos servirán de referencia en lo atinente a la publicidad activa.
Centrándonos en la Protección de Datos Personales, el artículo 15 de la Ley describe qué tratamiento ha de darse a la información según el tipo de datos personales contenga la información:
Centrémonos en el criterio expresado en el apartado c): El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.
Parece conveniente, en primer lugar, contestar a la pregunta ¿qué datos son meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública? Conforme al artículo 3 de la Ley Orgánica de Protección de datos da carácter Personal (LOPD), dato personal es cualquier información concerniente a personas físicas identificadas o identificables. De forma más explícita el artículo 5 f) Reglamento de desarrollo de la LOPD3Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal., lo define como “Cualquier información numérica, alfabética, gráfica, fotográfica, acústica o de cualquier otro tipo concerniente a personas físicas identificadas o identificables”.
Por último, el artículo 2.2 del citado Reglamento excluye de su aplicación, entre otros, a los ficheros que se limiten a incorporar los datos de las personas físicas que presten sus servicios en aquéllas, consistentes únicamente en su nombre y apellidos, las funciones o puestos desempeñados, así como la dirección postal o electrónica, teléfono y número de fax profesionales.
En nuestra opinión la anterior relación nos puede valer como lista abierta y ejemplificativa de lo que ha de considerarse datos meramente identificativos. El propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en el libro del que el mismo es autor y editor “100 preguntas sobre transparencia” responde a la pregunta 75 ¿Qué debe entenderse por información personal meramente identificativa relacionada con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano? Lo siguiente:
“Nombre, apellidos, dirección, correo electrónico, DNI o NRP (número de registro de personal), número de teléfono profesional, cargo, nivel…”
No obstante lo señalado, conviene advertir que el que determinado dato sea –a primera vista–, meramente identificativo no significa que pueda, sin más, ser libremente publicado. Así, prevalecerá la publicidad de aquella información que más directamente esté relacionada con la necesidad de control y transparencia de la actuación administrativa, mientras que preponderará el derecho a la privacidad en todos los datos personales cuyo conocimiento es innecesario para dicho objetivo, tal y como señaló la Resolución de la mesa de la Diputación permanente del Congreso de los Diputados nº 2016/264En esta cuestión la citada Resolución de la mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados en relación con el recurso interpuesto por h.g.r. contra la resolución del secretario general del congreso de los diputados relativa a su solicitud de acceso a diversa información sobre la tarjeta de taxi a disposición de los diputados (número de referencia 2016/26), se argumenta: “Este criterio es el establecido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia de 2 … Continuar leyendo.
En este punto, resulta especialmente significativa la respuesta de la Agencia Española de Protección de Datos Personales, respondiendo el 22 de Julio de 2016 en su sede electrónica en Internet a la pregunta:¿Es posible publicar un listado de las comisiones de servicios con indicación de los puestos de origen, puesto de destino e identificación de los empleados públicos, con indicación de sus nombres y apellidos de un Ministerio?
“Esta publicación, de conformidad con la LOPD, constituye una cesión de datos de carácter personal, reguladas por el artículo 11 de la misma.
No obstante, debe tenerse en consideración para esta publicación la aplicación directa del artículo 7 f) de la Directiva 95/46/CE, cuyo efecto directo ha sido expresamente declarado por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de noviembre de 2011 (Asunto Asnef, Fecemd), será igualmente posible la cesión cuando ello sea “necesario para la satisfacción del interés legítimo perseguido por el responsable del tratamiento o por el tercero o terceros a los que se comuniquen los datos, siempre que no prevalezca el interés o los derechos y libertades fundamentales del interesado que requieran protección con arreglo al apartado 1 del artículo 1 de la presente Directiva.
Por lo tanto, deberá apreciarse en primer lugar, la concurrencia del mencionado interés y delimitar su naturaleza para, en segundo lugar, efectuar una adecuada ponderación del citado interés legítimo con los derechos de las personas a las que la información se refiera y, particularmente, su derecho fundamental a la protección de datos.
Sobre el interés legítimo, la finalidad de las normas de transparencia es la de permitir a las personas conocer los mecanismos que intervienen en los procesos de toma de decisión por parte de los poderes públicos, así como la utilización que aquéllos hacen de los fondos presupuestarios, garantizándose así la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos mediante un mejor conocimiento de la acción del Estado.
En cuanto a los derechos de las personas afectadas, cabe recordar que el artículo 15.2 de la Ley 19/2013 dispone que “con carácter general, y salvo que en el caso concreto prevalezca la protección de datos personales u otros derechos constitucionalmente protegidos sobre el interés público en la divulgación que lo impida, se concederá el acceso a información que contenga datos meramente identificativos relacionados con la organización, funcionamiento o actividad pública del órgano”.
De este modo, en consecuencia, la publicación de la información referida a las comisiones de servicios de los empleados públicos de un Ministerio, en cuanto se limite exclusivamente a indicar su nombre y apellidos, puesto de origen y puesto de destino, se encontraría amparada por lo establecido en la normativa de protección de datos a menos que dicha publicación pudiese colocar a la persona a la que los datos se refieren en una situación de riesgo que haga prevalecer su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal.”
Bastante tiempo antes, en el año 2008, la Agencia Vasca de Protección de Datos (AVPD), en colaboración con la Asociación de Municipios Vascos – Euskadiko Udalen Elkartea EUDEL, había elaborado el “Manual de Buenas Prácticas para las entidades locales de la Comunidad Autónoma del País Vasco“. En el Anexo I de dicho manual se contienen múltiples supuestos prácticos con la respuesta adecuada. En relación a los datos personales de los empleados públicos, dicho Anexo, identificado con el número 139, expresamente contiene la siguiente pregunta:
¿Es adecuado publicar en internet una guía de comunicación de la entidad local que incluya, además de la identificación de los puestos de trabajo que dan un servicio público, los datos de identificación de sus ocupantes?
Esta, su contestación literal:
Las organizaciones quieren facilitar su comunicación con los ciudadanos. De ahí que las entidades públicas identifiquen sus unidades de servicio, los puestos de trabajo y los datos de contacto (correo electrónico, teléfono y dirección postal) y los publiquen en guías de comunicación, en formato papel y en formato electrónico.
Respecto a la cuestión sobre la publicación, en particular en internet, también de los datos de identificación personal (entiéndase, el nombre y los apellidos) de las personas que ocupan los puestos de trabajo, esta práctica comunicativa ha originado frecuentemente conflictos entre los trabajadores y su entidad cuando no ha estado precedida de la solicitud del consentimiento previo a las personas para hacerlo.
Desde un punto de vista práctico, esto es, para acercar la administración a un ciudadano y poder ofrecerle la información que necesite con prontitud, por ejemplo, con una simple llamada, no parece necesario, ni proporcional al fin pretendido, la publicación en internet de los datos personales de un funcionario. Máxime cuando, en ocasiones, la rotación de las personas en los puestos o su ausencia en períodos vacacionales o durante bajas laborales puede resultar en que haya que pensar en modificar, provisional o definitivamente, los datos personales publicados en internet.
En cualquier caso, si una entidad local decidiera publicar una guía de comunicación incluyendo los datos identificativos de sus empleados, en virtud del artículo 2.2. del RD 1720/2007, por otro lado, de previsible aplicación restrictiva, parece que una práctica muy recomendable es solicitar a los trabajadores su consentimiento previo para hacerlo y explicitar en la publicación que la información no constituye una fuente de acceso público.
Para ampliar información puede consultar los siguientes textos:
- Estatuto del Empleado Público. Art. 74.
- Dictamen AVPD CN3/2007.
- Real decreto 1720/2007, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD. Art. 2.2
La protección de datos personales es la excepción al derecho a la información pública. Clic para tuitear
Al margen de los criterios expresados, es evidente que aquella autoridad o funcionario que denuncie un perjuicio por la publicidad de datos personales de los empleados públicos, cuando sean meramente identificativos, debe presentar una justificación suficiente y concreta, sin que sea admisible la mera invocación de un perjuicio presunto y abstracto. No debe perderse de vista que la protección de datos personales es la excepción al derecho a la información pública y no lo contrario.
En general, en el ámbito de los Convenio internacionales, el derecho a recibir información se considera incluido en el derecho a la libertad de opinión y de expresión.5Así ocurre en el artículo 19 de la Declaración Universal de derechos del Hombre que en su artículo 19 proclama: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.” Por otro lado, el Comité de Derechos Humanos de la ONU que interpreta Pacto Internacional de … Continuar leyendo.
Puede admitirse con carácter general que la finalidad de las normas de transparencia es la de permitir a las personas conocer los mecanismos que intervienen en los procesos de toma de decisión por parte de los poderes públicos, así como facilitar la rendición de cuentas, y consecuentemente la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos mediante un mejor conocimiento de la acción del Estado.
A este respecto, recordemos que conforme al primer párrafo del artículo 52 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público6Aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. (TREBEP) “Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.”
Los empleados públicos dejan de ser sujetos anónimos a ser sujetos servidores públicos. Clic para tuitear
La publicidad activa de los datos meramente identificativos de los empleados públicos es un mecanismo de garantía del cumplimiento de los Principios éticos y de Conducta a los que están sujetos los empleados públicos y que se concretan en los artículos 53 y 54 del TREBEP. En particular resulta especialmente útil en el control de las incompatibilidades a las que están sujetos. Teniendo un indudable efecto preventivo en el cumplimiento de tales prescripciones legales.
Los empleados públicos dejan de ser sujetos anónimos a ser sujetos plenamente identificados como servidores públicos en relación con el puesto de trabajo que ocupan y por lo tanto sometidos al escrutinio público en relación al cumplimiento de las normas a los que están obligados y en particular las que pretenden garantizar la integridad en su actuación.
Desde ésta última perspectiva, se percibe un claro componente de participación ciudadana en los asuntos públicos: pone en sus manos la información precisa para reaccionar ante los comportamientos irregulares de los empleados públicos. Es en consecuencia una excelente medida dentro del entramado de iniciativas de lucha contra la corrupción además de satisfacer el derecho de acceso a la Información pública como parte del Derecho a la Libertad de Expresión e Información.
En lógica consecuencia con lo señalado y en relación a la identificación de los empleados públicos, su publicidad constituye también un instrumento más en la lucha contra la corrupción.
Según hemos podido advertir, en principio y sin perjuicio de las determinaciones específicas de las respectivas leyes de transparencia, la publicidad activa de los datos personales de los empleados públicos, cuando aquellos datos son meramente identificativos en relación con el puesto de trabajo que ocupan en la organización, no debería ofrecer ningún problema desde la perspectiva de la protección de los datos personales.
Los datos de los empleados públicos en relación a su puesto de trabajo deberían ser públicos. Clic para tuitear
No obstante, determinadas circunstancias particulares de estos empleados que suelen ser ignoradas por la propia organización a la que pertenecen (por ejemplo, víctimas de violencia de género, testigos protegidos, etc.) pueden hacer recomendable poner previamente en conocimiento de los empleados públicos la publicación de sus datos identificativos con la finalidad de que manifiesten la concurrencia de circunstancias concretas por las que la publicidad de tales datos meramente identificativos pudiera causarle consecuencias adversas; sin que en mi opinión sea válida la simple invocación abstracta de las consecuencias dañinas de la publicación de los datos identificativos.
Notas
| ⇡1 | Art. 13.2 a) de la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. |
|---|---|
| ⇡2 | Art. 30.3 de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública. |
| ⇡3 | Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal. |
| ⇡4 | En esta cuestión la citada Resolución de la mesa de la Diputación Permanente del Congreso de los Diputados en relación con el recurso interpuesto por h.g.r. contra la resolución del secretario general del congreso de los diputados relativa a su solicitud de acceso a diversa información sobre la tarjeta de taxi a disposición de los diputados (número de referencia 2016/26), se argumenta: “Este criterio es el establecido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia de 2 noviembre 2010 (Caso Gillberg contra Suecia) y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencias de 20 de mayo de 2003 -Asunto C-465/00; Rechnungshof-, 9 de noviembre de 2010 -Asunto C-92/09; Volker und Markus Schecke GbR-, y 29 de junio de 2010 –Asunto C-28/08; The Bavarian Lager Co. Ltd.-). Es decir, se debe realizar un juicio abstracto relativo a la importancia de la información para los fines de conocimiento, participación y control de la gestión de los asuntos públicos a los que sirve la transparencia.” |
| ⇡5 | Así ocurre en el artículo 19 de la Declaración Universal de derechos del Hombre que en su artículo 19 proclama: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.”
Por otro lado, el Comité de Derechos Humanos de la ONU que interpreta Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ONU 1966), en su Observación General nº 34, realiza un comentario sobre el artículo 19 del Pacto “libertad de opinión y libertad de Expresión”. Dicho artículo 19 en su apartado 2 dice: “Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.” En relación a este apartado, el comentario que efectúa el Comité en la observación citada, considera que en dicho párrafo se enuncia el derecho de acceso a la información pública. En dicho comentario se incide en que la existencia de excepciones a este derecho deben ser eso, excepciones justificadas por la proporcionalidad. En su Observación general Nº 27, el Comité señaló que “las medidas restrictivas deben ajustarse al principio de proporcionalidad; deben ser adecuadas para desempeñar su función protectora; deben ser el instrumento menos perturbador de los que permitan conseguir el resultado deseado, y deben guardar proporción con el interés que debe protegerse… El principio de proporcionalidad debe respetarse no solo en la ley que defina las restricciones sino también por las autoridades administrativas y judiciales que la apliquen” . El principio de proporcionalidad también debe tener en cuenta la forma de expresión de que se trate así como los medios por los que se difunda. Por ejemplo, el Pacto atribuye una gran importancia a la expresión sin inhibiciones en el debate público sobre figuras del ámbito público y político en una sociedad democrática. Igualmente, la Convención contra la Corrupción de 2003, incide en repetidas ocasiones en la importancia de la información pública y su acceso como instrumento de lucha contra la corrupción, dedicándole el artículo 10 por entero, en el que se conmina a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para aumentar la transparencia en su administración públicas, incluso en lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones, con el debido respeto a la protección de la intimidad y de los datos personales, sobre las decisiones y actos jurídicos que incumban al público. En la misma línea, en Europa, el Convenio para la protección de los derechos y Libertades Fundamentales (CEDH), dedica su artículo 10 a la libertad de expresión. Conviene destacar el apartado 2 de dicho artículo: “2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial.” Al respecto el artículo 8 del CEDH establece: Artículo 8. Derecho al respeto a la vida privada y familiar.
También la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dedica su artículo 11 a la Libertad de Expresión e Información En virtud del apartado 3 del artículo 52 de la Carta, este derecho tiene el mismo sentido y alcance que el garantizado por el CEDH y las limitaciones de que puede ser objeto este derecho no pueden por lo tanto sobrepasar las establecidas en el apartado 2 de su artículo 10. Por último, a nivel internacional hemos de mencionar en esta materia el Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos (Convenio 205) de 2009. No debe olvidarse que respecto de los límites del Derecho de Acceso a la información pública nuestro legislador trasladó a la Ley de Transparencia, casi de forma literal los límites que contiene el Convenio mencionado. |
| ⇡6 | Aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. |